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Las claves:
- Los gobiernos no deben olvidar que acelerar los proyectos de aislamiento de las viviendas es la mejor manera de reducir la demanda energética de los hogares a medio plazo
- Invertir para ampliar la cuota de renovables en la matriz energética y electrificar nuestra economía es la mejor manera de salir de esta crisis energética provocada por el gas, porque haría que Europa dependa menos del gas ruso en concreto y del gas natural en general
Los precios de la electricidad y el gas en la UE han alcanzado nuevos máximos en las últimas semanas. Las importaciones por gasoducto desde Rusia son más escasas que nunca, puesto que Gazprom ha vuelto a interrumpir los envíos de gas a través del gasoducto Nord Stream 1 y es posible que ya no las reanude. El mercado europeo de la electricidad también está bajo tensión: la mitad de la capacidad nuclear de Francia está fuera de servicio debido a labores de mantenimiento imprevistas y a las olas de calor que complican la refrigeración, al mismo tiempo que las sequías han disminuido la generación de energía hidroeléctrica.
Los precios sin precedentes de la energía han obligado a los gobiernos de la UE a estudiar nuevas medidas de ámbito comunitario para frenar la escalada en la reunión de urgencia de los ministros de Energía de la UE del 9 de septiembre. La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, declaró el 29 de agosto que la Comisión estaba estudiando tanto políticas inmediatas de emergencia para ayudar a los consumidores como reformas estructurales de los mercados de la electricidad que surtan efecto a largo plazo. El anuncio supuso un cambio de posición de la Comisión, que hasta entonces se había opuesto categóricamente a las peticiones de revisión de dichos mercados. Pero la reforma estructural tardará, así que, de momento, la prioridad son las intervenciones de emergencia: este análisis estudia las propuestas que la presidenta Von der Leyen anunció el 7 de septiembre, a partir de los detalles contenidos en documentos que se han filtrado.
El motivo de que los precios de la electricidad hayan subido tras el aumento de los importes del gas es el modo de funcionamiento de los mercados eléctricos. La demanda del mercado se satisface, para empezar, con la energía generada de manera más barata, y luego se suman opciones de producción más caras hasta cubrir toda la demanda. Los costos de la electricidad al por mayor se rigen por el precio marginal, por lo que el precio de la generación más cara, que produce el último megavatio de electricidad necesario para terminar de satisfacer la demanda, determina el precio de toda la generación de electricidad. En la actualidad, la tecnología más cara es la de las centrales de gas, a las que se recurre con frecuencia cuando hay picos de demanda porque pueden aumentar y reducir su producción rápidamente, a diferencia de muchos otros métodos. Como los precios que ofrecen son los más altos, las centrales de gas son las que fijan el precio al por mayor, a pesar de que gran parte de la electricidad se produzca con tecnologías más baratas como la eólica, la solar, la hidroeléctrica y la nuclear.
Este sistema garantiza que la oferta de electricidad pueda satisfacer la demanda de manera eficiente, dando prioridad a los productores de bajo coste, que se aseguran las ventas gracias a que ofrecen unos precios más bajos, y remunera las inversiones que han hecho, lo cual atrae a más productores al mercado. También es beneficioso para el medio ambiente, porque las energías renovables suelen ser más baratas que la generación de electricidad con gas y carbón. Sin embargo, ahora que los costes de producción de los productores de gas están en máximos históricos porque Vladímir Putin ha convertido la exportación a través de los gasoductos en un arma de guerra, mucha gente se pregunta si los gobiernos deberían desvincular los precios del gas y la electricidad para evitar que los problemas del mercado del gas se trasladen al de la electricidad.
El precio de los mercados mayoristas no es más que un componente del precio al por menor que los consumidores ven en la factura, puesto que ese precio incluye también las tasas que cubren el transporte de electricidad y el mantenimiento de la red, además de diversos impuestos. Ahora bien, después de que los precios mayoristas de la electricidad se hayan multiplicado por cinco en el último año, en los próximos meses va a haber grandes aumentos de los precios minoristas (aunque no llegarán a los de los mayoristas), y ese es el problema fundamental al que se enfrentaron los ministros de energía de la UE el 9 de septiembre.
En los días anteriores a la reunión, Von der Leyen anunció cinco medidas de emergencia: ahorro obligatorio de electricidad; un tope de ingresos para las empresas que generan electricidad a partir de fuentes de bajo coste, lo que permitiría a los gobiernos extraer esos beneficios caídos del cielo; una “contribución solidaria” de las empresas petroleras y gasísticas; apoyo a las empresas eléctricas con problemas de liquidez; y un tope de precios para las importaciones de gas ruso.
Estas medidas no reducirán directamente el precio de la energía en Europa, puesto que la Comisión es reacia a manipular los precios mayoristas de la electricidad y el gas. Lo que pretende es, en cambio, reducir la demanda de electricidad (como hizo con la de gas en julio), lo que hará bajar los precios y contendrá el riesgo de apagones. También quiere limitar los beneficios extraordinarios de los productores de electricidad y las empresas de petróleo y gas que se benefician de los precios altos y utilizar ese dinero para ayudar a los consumidores. Por último, pretende frenar los ingresos de Rusia por las exportaciones de gas.
Aunque hasta ahora gran parte del debate público se ha centrado en las intervenciones sobre los precios, la Comisión propone unos objetivos obligatorios de ahorro en el uso de la electricidad igual que hizo con el gas en julio, cuando la UE fijó un objetivo de ahorro energético del 15% para marzo de 2023. En este caso se trata de un objetivo doble: reducir el uso de la electricidad en las horas punta en un 5% y al menos en un 10% en total.
Animar a los consumidores a ahorrar energía en las horas punta puede enfriar los precios y evitar apagones. Por ejemplo, los grandes consumidores industriales ya han participado en “licitaciones de reducción de la demanda”, que son subastas en las que pueden pujar por una compensación si se comprometen a reducir el consumo en momentos críticos. La Comisión hace bien en recomendar que se ofrezcan compensaciones similares a los consumidores residenciales que ahorren energía: los proveedores minoristas de energía son los más indicados para fijar esos incentivos.
La Comisión propone un tope de ingresos para los productores de electricidad que tienen costes de producción inferiores a los que funcionan por gas, de 200 euros por megavatio hora. Este sería un gran recorte para los generadores sujetos al tope, en comparación con los actuales precios mayoristas, que, en Europa Occidental, están en torno a los 400 euros por megavatio hora, pero dejaría un amplio margen de beneficios para los de menor coste. El tope de ingresos dejaría intacto el precio mayorista, por lo que no reduciría los precios para los consumidores, que seguirían teniendo incentivos para disminuir el consumo de energía.
La medida no aspira a bajar los precios de la electricidad sino, sobre todo, a extraer los beneficios extraordinarios de las compañías eléctricas a las que benefician los altos precios del gas. Un tope de ingresos cambiaría los incentivos de los generadores de electricidad a la hora de vender en el mercado. Si el tope solo afectara a la comercialización en el mercado diario, los productores podrían eludirlo vendiendo más energía en los mercados a futuro (en los que se hace una transacción que prevé el suministro para meses o años después) o firmando acuerdos bilaterales con grandes consumidores de electricidad. Y eso desvirtuaría el objetivo del límite.
La Comisión descartó varias alternativas por una serie de defectos presentados en unos documentos no oficiales que se han filtrado. La CE rechazó soluciones extremas como la suspensión del mercado de la electricidad (que haría que fueran los reguladores del mercado quienes distribuyeran la electricidad y quienes remuneraran a los productores en función de sus costes) y un tope a los precios mayoristas de la electricidad. Ambas estrategias bajarían de manera artificial los precios mayoristas y al consumidor y, por tanto, disuadirían de ahorrar energía.
La Comisión tampoco ha recomendado extender a toda la UE la llamada “excepción ibérica”, que Portugal y España han aplicado en los últimos meses. En este sistema se limita el precio mayorista de la electricidad. Los gobiernos español y portugués han subvencionado a los productores de electricidad que utilizan gas para cubrir el sobrecoste que tienen que afrontar al comprar gas en el mercado mundial. Al reducir el precio mayorista, este sistema aumenta el consumo de electricidad y de gas. Además, da a los países vecinos incentivos para importar de Estados en los que el precio mayorista está limitado, lo que agrava aún más la escasez de gas y de electricidad. Y, como el plan depende de las subvenciones, tendría un alto coste presupuestario que, en definitiva, implicaría la transferencia de dinero de los contribuyentes o los consumidores de electricidad a los generadores de energía alimentada por gas.
La Comisión también parece escéptica sobre la propuesta presentada por Grecia en julio, que consiste en dividir el mercado de la energía en dos categorías de generadores: por un lado, los generadores de energía “no a la carta”, como las renovables intermitentes, y por otro, los “a la carta”, como el gas, que pueden activar la producción según las necesidades. A los primeros se les recompensaría con contratos a largo plazo que garantizasen una rentabilidad determinada (contratos por diferencia, CfD) y, por tanto, competirían en función de la cantidad de electricidad que pudieran suministrar, no por el precio. Los segundos seguirían compitiendo en precios y, por tanto, originando el costo al por mayor, con arreglo a la estrategia de precios marginales existente. Los consumidores pagarían, en última instancia, una media ponderada de los importes que surgieran de los dos sistemas. Así se sacaría a gran parte de los generadores de la competencia en precios y se vaciaría el mercado eléctrico mayorista. El establecimiento de los CfD también necesitaría información detallada sobre los costes de las empresas de renovables, que podría darse a conocer quizá mediante subastas. Su complejidad hace que sea una propuesta a largo plazo y no de emergencia: aunque no cuente con el favor de los gobiernos que buscan soluciones inmediatas, no cabe duda de que la idea de separar la generación de energía fósil y la de no fósil conformará los debates sobre la reforma del mercado eléctrico a largo plazo.
Además de los límites de ingresos para los productores de electricidad que no sean centrales de gas, la Comisión ha sugerido reclamar parte de los beneficios extraordinarios de las empresas de petróleo y gas mediante “contribuciones solidarias”, aunque todavía no se conocen detalles de la propuesta. Esta idea puede resultar también más compleja para las empresas de gas y petróleo que no tienen su sede en la UE.
La Comisión sostiene que los gobiernos deberían utilizar las ganancias procedentes de los topes a los ingresos y las contribuciones solidarias para ayudar a los consumidores y las empresas vulnerables, pero, en los últimos meses, el apoyo a los consumidores frente a los altos precios de la energía ha adoptado diversas formas en cada país, desde transferencias a la congelación de los impuestos sobre la energía, pasando por la regulación de los costos al por menor.
Hasta ahora, los gobiernos de la UE han preferido, en general, las transferencias directas a los grupos vulnerables como principal respuesta de emergencia a las subidas de los precios de la energía desde el pasado otoño, por ejemplo a través de los regímenes de prestaciones sociales existentes o recurriendo a los proveedores de energía para ofrecer reembolsos sobre las facturas. El primer método está más pensado para los grupos más vulnerables, mientras que el segundo es más inclusivo, hasta el punto de poder derivar en un despilfarro si los recursos se destinan a usuarios que no necesitan ayuda para pagar sus facturas. Dado que incluso los hogares de renta media tendrán dificultades para afrontar unos precios por las nubes, lo más difícil para los gobiernos será extender rápidamente las transferencias a más consumidores y ser más generosos con los que más lo necesitan.
La cuestión es si la subida de los precios de la electricidad al por menor hará que aumenten las demandas de una mayor regulación de los precios, porque los consumidores, por mucho que suban los costos, no podrán reducir el consumo por debajo de un determinado nivel básico. Una solución intermedia es el “freno a los precios minoristas” anunciado recientemente por el gobierno alemán, que limitará los importes de la electricidad que paguen los hogares y las pequeñas y medianas empresas por una cantidad limitada de consumo “básico”.
Esta situación pone de manifiesto el difícil equilibrio al que se enfrentan hoy los responsables políticos: la tensión entre “poner un tope” a los precios, para evitar que aumente la pobreza, y animar a los consumidores a ahorrar energía, para hacer frente a la escasez de reservas energéticas. Garantizar un límite al aumento de los precios al consumo básico puede ayudar a los consumidores vulnerables y, al mismo tiempo, mantener un incentivo para ahorrar energía más allá de ese umbral. Ahora bien, para garantizar que los consumidores ahorren electricidad en las horas punta, tanto los gobiernos como los proveedores de energía deben encontrar formas sencillas de entablar un diálogo con ellos, como unos mensajes de texto puntuales que les inviten a apagar los aparatos innecesarios cuando el riesgo de apagón sea alto.
Los productores de energía que han firmado contratos a futuro para el suministro de electricidad en fechas posteriores se están encontrando con falta de liquidez: el motivo es que, a medida que aumentan los precios del gas, necesitan presentar cada vez más garantías para asegurar sus posiciones comerciales en caso de que entren en quiebra antes de cumplir sus contratos (lo que se denomina “llamadas de margen”). Para ello hacen falta líneas de crédito que no todos pueden conseguir sin ayuda oficial, y los gobiernos finlandés y sueco ya han intervenido en este sentido. El sector también ha pedido una flexibilización de las normas de negociación que amplíe los tipos de garantía aceptados en el comercio de electricidad. La Comisión ha prometido medidas para facilitar que los Estados miembros puedan ayudar a garantizar la liquidez. No obstante, aunque la liquidez es el problema inmediato, mantener el capital “congelado” como garantía podría acabar provocando inversiones menores o más lentas en la generación de electricidad.
Tras el inicio de la guerra contra Ucrania, Rusia amenazó abiertamente por primera vez con detener el suministro de gas a través del gasoducto Nord Stream 1 del Mar Báltico. (Stefan Sauer/picture alliance via Getty Images)
Además de las medidas centradas en los mercados de la electricidad, Von der Leyen propuso un límite a los precios de las importaciones de gas ruso, que probablemente solo se aplicaría al gas por gasoducto. El motivo es que el gas por gasoducto no puede redirigirse a otros compradores con tanta rapidez como el gas natural licuado (GNL), que se envía por barco; por tanto, si Rusia decidiera detener el suministro por gasoducto, no le sería fácil venderlo en otros lugares a corto plazo.
¿Sigue siendo importante limitar el precio de las importaciones de gas ruso, ahora que las importaciones por gasoducto están en mínimos históricos? Por un lado, los europeos han diversificado sus importaciones y, por otro, Rusia ha recortado sus exportaciones, hasta interrumpir recientemente el suministro a través del gasoducto Nord Stream 1. Europa sigue importando gas ruso a través de otros gasoductos, pero un tope de precios para el gas canalizado afectaría a un volumen de comercio mucho menor que hace unos meses. El Kremlin podría responder a un límite de precios reduciendo aún más sus exportaciones a Europa, por lo que, para afrontar una medida de este tipo, la UE debería estar preparada para un cese total de las importaciones de gas ruso; lo cual haría aún más prioritario reducir la demanda de gas.
En cualquier caso, la repercusión de un límite a los precios de las importaciones rusas en la factura de los consumidores probablemente será mínima. El objetivo real de ese tope de precios es frenar los ingresos que el Kremlin obtiene de las exportaciones de gas, pero su efecto en los precios del gas en Europa sería indirecto, puesto que, si se impusiera, la proporción de gas ruso en el suministro total de gas seguiría disminuyendo y eso tendría otro efecto secundario, el aumento de los precios del gas en general. Por eso, si los Estados miembros de la UE siguen adelante con esta idea, podrían fijar el límite en un nivel que, desde el punto de vista económico, compense a Rusia más que cerrar el grifo del todo y, por consiguiente, siga siendo un incentivo para que continúe sus exportaciones a Europa. Aun así, desde el punto de vista político, el Kremlin podría decidir que para Rusia tiene más ventajas cortar por completo el suministro de gas para aumentar las divisiones dentro de Europa, en lugar de obtener el dinero que pueda de las ventas de gas.
Otra estrategia que la Comisión ha estudiado, pero que ha abandonado, es la fijación de topes regionales a los precios del gas al por mayor en las regiones más afectadas por la interrupción del suministro de gas ruso, especialmente en Europa Central y Oriental, Alemania e Italia. Estos límites de costos regionales se activarían cuando los precios locales superasen un umbral determinado. La justificación de los topes regionales de los precios mayoristas es que, en un mercado de gas restringido, los importes del gas empiezan a subir de forma descontrolada y sin atraer nuevos suministros de gas, por lo que tendría sentido que los gobiernos les pusieran un techo.
El foco de atención de las medidas de emergencia propuestas por la Comisión es sobre todo la electricidad porque hace mucho tiempo que la crisis del gas se extendió a los mercados eléctricos. La Comisión tiene razón al proponer un conjunto de políticas, en lugar de una única solución a la escasez en el mercado eléctrico. Es necesario reducir la demanda de gas y electricidad para evitar, o al menos disminuir, los apagones y el racionamiento durante el invierno, además de que también contribuirá a reducir los precios. Sin embargo, es probable que a medio plazo los costes sigan siendo mucho más altos que los de antes de la guerra, y para paliarlo hacen falta planes de ayuda a los consumidores: los límites de ingresos para los generadores de electricidad que no dependen del gas y otras medidas similares para las compañías de gas y petróleo pueden ayudar a sufragar las transferencias a los hogares más pobres. Pero siguen siendo una solución temporal, y probablemente no basten para pagar todo el alivio que necesitarán los hogares y las empresas. Además, tendrá que haber transferencias puntuales y se abrirán intensos debates sobre la amplitud que debe tener la red de beneficiarios.
Los gobiernos no deben olvidar que acelerar los proyectos de aislamiento de las viviendas es la mejor manera de reducir la demanda energética de los hogares a medio plazo, una medida que reduciría las facturas, la pobreza energética y, por tanto, la necesidad de transferencias de emergencia. Por el lado de la oferta, invertir para ampliar la cuota de renovables en la matriz energética y electrificar nuestra economía es la mejor manera de salir de esta crisis energética provocada por el gas, porque haría que Europa dependa menos del gas ruso en concreto y del gas natural en general.
Fuente: ESGlobal/ El artículo original en inglés ha sido publicado en Centre for European Reform. Traducción de María Luisa Rodríguez Tapia
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