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Las Claves:
Europa está cambiando silenciosamente las reglas del juego en la contratación pública y en el acceso a fondos europeos. Ya no importa solo qué se compra, a qué precio o con qué calidad. Cada vez importa más dónde se produce, quién controla la empresa, dónde está establecida y qué grado de dependencia genera respecto a terceros países.
El informe de CEPS Made in Europe, inadvertently: Origin preference in EU procurement and funding, firmado por Judith Arnal, sostiene que la UE ha ido acumulando desde 2022 un conjunto de normas que condicionan contratos públicos y financiación europea al origen, control o localización de la producción. No se ha diseñado como un régimen único; se ha ido construyendo pieza a pieza, instrumento a instrumento, hasta formar una nueva capa de preferencia europea.
La idea-fuerza es potente: la UE no ha creado deliberadamente una política “Made in Europe” plenamente coherente; la ha ido levantando por acumulación. El resultado es un régimen que solo se entiende cuando se colocan juntos instrumentos como el Net-Zero Industry Act, el International Procurement Instrument, SAFE, EDIP, el Industrial Accelerator Act, el Critical Medicines Act, el Cloud Sovereignty Framework, el Cloud and AI Development Act o la política del BCE para el euro digital.
El informe distingue entre dos enfoques. El primero, Made in Europe, excluye estructuralmente la participación de terceros países. El segundo, Made with Europe, permite participación externa, pero bajo salvaguardas operativas: control, seguridad, diversificación, trazabilidad o condiciones de resiliencia. CEPS considera que esta segunda vía suele ser más defendible legalmente, menos costosa y más operativa que la exclusión pura.
Para empresas industriales y áreas de compras, el mensaje es claro: la contratación pública europea se está convirtiendo en una herramienta de política industrial y autonomía estratégica. Esto puede abrir oportunidades a proveedores europeos, pero también elevar costes, complejidad documental y riesgos de fragmentación.
🟢 Oportunidad: la compra pública como palanca industrial
Europa empieza a utilizar su capacidad de compra y financiación para reforzar cadenas de suministro, defensa, tecnologías limpias, nube, IA, medicamentos críticos y sectores estratégicos. Para proveedores europeos bien posicionados, puede abrir una nueva fase de oportunidades.
🟡 Riesgo: más autonomía puede significar más complejidad
El informe alerta de un problema de diseño: las reglas se han acumulado por canales distintos —leyes, programas de financiación y marcos administrativos— con definiciones, obligaciones y vías de recurso diferentes. Una misma licitación puede terminar sometida a varias capas de evaluación: origen, diversificación, reciprocidad, control accionarial y localización productiva.
🔴 Alerta: proteger demasiado puede salir caro
Las configuraciones “Made in Europe” que excluyen estructuralmente a terceros países pueden reducir competencia, aumentar precios y generar carga administrativa. CEPS recuerda que la literatura sobre requisitos de contenido local documenta primas de coste del 15%-50%, con una tendencia central del 20%-30%; además, cada licitador adicional puede reducir el precio en contratación pública en torno al 2,1%.
Europa ha descubierto que comprar también es una forma de poder.
Durante décadas, la contratación pública se ha presentado como un mecanismo técnico: definir una necesidad, publicar una licitación, comparar ofertas, adjudicar al mejor proveedor. Precio, calidad, solvencia, plazos y cumplimiento.
Ese mundo no desaparece. Pero está dejando de ser suficiente.
En un entorno de rivalidad geopolítica, dependencia tecnológica, tensiones con China, guerra en Ucrania, presión sobre materias primas, defensa, medicamentos críticos, nube, IA y seguridad económica, la pregunta ya no es solo qué proveedor ofrece mejores condiciones.
La pregunta empieza a ser otra:
¿Queremos que este contrato refuerce capacidad europea o aumente una dependencia estratégica?
Esa es la transformación de fondo que analiza CEPS. Y es una transformación muy relevante para empresas industriales, compradores públicos, proveedores tecnológicos, defensa, salud, energía, infraestructura y cadenas de suministro.
El “Made in Europe” no nació como un plan único
El hallazgo más interesante del informe es que Europa no ha diseñado una política “Made in Europe” como un sistema completo, ordenado y coherente. La ha ido construyendo por acumulación.
Desde 2022, la UE ha aprobado o propuesto instrumentos que introducen preferencias de origen, control o producción europea en ámbitos muy distintos: tecnologías limpias, defensa, medicamentos críticos, nube, IA, financiación europea, contratación institucional y euro digital. El informe subraya que estas medidas no fueron redactadas para encajar unas con otras, pero juntas forman una nueva arquitectura de preferencia europea.
La imagen es sugerente: Europa está levantando un edificio estratégico sin haber terminado antes el plano completo.
Cada instrumento responde a una preocupación real. Reducir dependencia. Proteger infraestructuras críticas. Garantizar seguridad de suministro. Exigir reciprocidad a países que no abren sus mercados. Impulsar tecnologías europeas. Asegurar soberanía en defensa, cloud o medicamentos.
Pero el problema aparece cuando esas piezas se superponen.
Una licitación puede quedar sometida a varias reglas a la vez. Un proveedor puede ser aceptable bajo un criterio y quedar penalizado bajo otro. Una filial europea puede operar en la UE, emplear talento europeo y cumplir normativa europea, pero ser cuestionada por el origen de su matriz. Un producto puede cumplir exigencias técnicas, pero no superar el umbral de contenido europeo. Una solución cloud puede funcionar bajo salvaguardas operativas, pero no alcanzar una clasificación de soberanía superior.
La consecuencia es que la compra pública deja de ser solo contratación. Se convierte en política industrial aplicada.
Cuatro formas de preferencia europea
El informe ordena esta nueva realidad en cuatro técnicas.
La primera es la diversificación. No exige necesariamente origen europeo, pero limita la dependencia de un único país tercero. Es una lógica de gestión de riesgo: no concentrar demasiado suministro en una sola geografía. El Net-Zero Industry Act, por ejemplo, introduce límites de concentración para determinadas tecnologías limpias.
La segunda es la reciprocidad. Europa puede restringir o penalizar operadores de países que no ofrecen un acceso comparable a sus propios mercados públicos. Es la lógica del “si tú cierras, yo también puedo cerrar”. El International Procurement Instrument encaja en esta categoría.
La tercera son los requisitos de contenido europeo. Aquí se entra en el terreno clásico del local content: exigir que una parte del producto tenga origen UE. Es una herramienta más directa, pero también más expuesta legalmente y más costosa económicamente.
La cuarta es la más delicada: establecimiento, control y localización productiva. Ya no se mira solo el origen del producto, sino quién controla la empresa, dónde está establecida, dónde está su dirección, dónde produce o quién tiene autoridad de diseño. Es la técnica que más se ha expandido y la que CEPS considera más problemática cuando se aplica fuera de defensa.
Esta última categoría es la verdadera frontera del debate. Porque no pregunta solo “¿dónde se fabrica?”. Pregunta “¿de quién es realmente el proveedor?”.
La frontera delicada: filiales europeas de matrices extranjeras
Aquí aparece uno de los puntos más relevantes para la empresa.
El informe recuerda que las filiales establecidas en un Estado miembro son operadores económicos europeos bajo las Directivas de contratación. Si una norma las excluye o penaliza por la nacionalidad de su matriz última, ya no está simplemente tratando con un operador externo. Está afectando a una empresa establecida dentro del mercado único.
Ese matiz es clave. Una cosa es limitar el acceso de operadores de países sin acuerdo de contratación pública con la UE. Otra distinta es restringir a empresas ya establecidas en Europa por quién las controla.
CEPS señala que ahí entra en juego el artículo 63 del Tratado de Funcionamiento de la UE, relativo a la libre circulación de capitales. Cualquier restricción basada en el control extranjero debe justificarse por una razón de interés público, ser proporcionada y aplicarse de forma no discriminatoria. El informe considera que los instrumentos actuales invocan autonomía estratégica o seguridad de suministro, pero no siempre realizan de forma explícita esa evaluación de proporcionalidad.
La implicación es importante: la autonomía estratégica no puede operar como palabra mágica. Debe demostrarse.
Defensa, nube, IA, medicamentos y euro digital: el patrón se extiende
En defensa, las exigencias de control, establecimiento y producción local tienen una justificación más evidente. SAFE, EDIP, EDIRPA o el Fondo Europeo de Defensa aplican criterios exigentes sobre localización, control, autoridad de diseño y componentes. En contextos de seguridad, la excepción puede ser más defendible.
Pero el informe muestra que esa lógica se está extendiendo más allá de la defensa.
El Cloud Sovereignty Framework de la Comisión, el Cloud and AI Development Act propuesto el 3 de junio de 2026, la revisión del Cybersecurity Act, el Critical Medicines Act y la política del BCE para el euro digital trasladan criterios de soberanía, control o localización a sectores tecnológicos, sanitarios y financieros.
El caso del euro digital es especialmente ilustrativo. Según CEPS, desde 2024 el BCE exige que determinados proveedores de componentes preparatorios del euro digital sean nacionales de la UE controlados por nacionales de la UE, pese a que la propuesta de Reglamento del euro digital no prescribe esos criterios. La obligación deriva de la política propia del BCE en contratación.
La lectura es clara: algunos requisitos de soberanía no están entrando solo por grandes leyes debatidas públicamente. También entran por marcos administrativos, programas de financiación y políticas internas de contratación.
Ese es uno de los puntos más críticos del informe: una obligación puede tener efectos equivalentes a una norma general, aunque nazca de un canal administrativo menos visible.
El coste de cerrar demasiado
La autonomía tiene valor. Pero también tiene coste.
CEPS no cuestiona que Europa deba proteger capacidades críticas. Lo que cuestiona es que la exclusión estructural sea siempre la mejor vía.
El informe distingue entre Made in Europe y Made with Europe. La primera fórmula excluye participación de terceros países. La segunda permite esa participación bajo salvaguardas operativas: diversificación, control de datos, residencia operativa, auditoría, seguridad, trazabilidad, límites de concentración o acuerdos específicos.
La tesis del informe es que, cuando el objetivo puede alcanzarse con salvaguardas, Made with Europe suele ser preferible a Made in Europe. Es menos costoso, menos expuesto legalmente y más realista en sectores donde Europa no domina toda la frontera tecnológica.
Los argumentos económicos son relevantes. La literatura internacional sobre requisitos de contenido local muestra primas de coste del 15%-50%, con una tendencia central del 20%-30%. En contratación pública, menos competencia suele significar precios más altos. El informe cita evidencia de 600.000 adjudicaciones en España entre 2012 y 2017: cada licitador adicional redujo el precio en un 2,1%, y los procedimientos abiertos redujeron precios un 9,9% frente a procedimientos menos competitivos.
Esto no significa que siempre haya que elegir el proveedor más barato. Significa que la resiliencia debe comprarse con precisión. Si la compra pública limita competencia, eleva costes y añade complejidad, debe hacerlo porque el beneficio estratégico lo justifica claramente.
El riesgo de convertir cada licitación en un laberinto
La otra gran alerta del informe es administrativa.
Una autoridad contratante puede tener que aplicar simultáneamente criterios de diversificación, reciprocidad, contenido europeo, establecimiento, control accionarial y localización productiva. Cada criterio requiere documentación distinta: declaraciones de proveedor, reglas de origen, estructura de propiedad, análisis de tratados comerciales, trazabilidad de componentes, datos de mercado y evaluación de dependencia.
CEPS recuerda que la UE cuenta con más de 250.000 autoridades contratantes de capacidades muy diferentes. Para muchas de ellas, aplicar correctamente esta acumulación de reglas puede ser complejo. Y para las pymes proveedoras, la carga documental puede convertirse en una barrera de entrada.
Este punto es especialmente relevante para el tejido industrial europeo. La preferencia europea puede beneficiar a algunos proveedores, pero si se convierte en un sistema pesado, opaco y fragmentado, puede acabar favoreciendo a grandes empresas con equipos legales y administrativos más robustos, dejando fuera a pymes innovadoras.
La paradoja sería evidente: proteger la autonomía europea elevando barreras a parte del tejido europeo.
Cinco principios para no perder el equilibrio
El informe propone cinco principios para diseñar y revisar cualquier instrumento “Made in Europe”.
Primero, si se diferencia por la matriz última de una empresa, debe justificarse bajo derecho primario europeo.
Segundo, la compatibilidad con la OMC, el Acuerdo de Contratación Pública y los tratados de libre comercio debe demostrarse, no presumirse.
Tercero, toda obligación sustantiva debe ir acompañada de vías de revisión adecuadas.
Cuarto, cuando sea posible, debe preferirse la mitigación operativa a la exclusión estructural.
Quinto, la coherencia entre instrumentos debe ser un objetivo de diseño, no una consecuencia accidental de decisiones fragmentadas.
La idea central es muy útil: el debate no es apertura ingenua frente a proteccionismo inteligente. Es algo más exigente. Europa necesita autonomía estratégica, pero esa autonomía debe ser legalmente sólida, económicamente defendible y administrativamente aplicable.
Qué significa para compras e industria
Para las áreas de compras, el informe anticipa una tendencia clara: el origen, el control y la localización van a pesar más en licitaciones públicas y en proyectos financiados con fondos europeos.
Esto puede afectar a selección de proveedores, homologación, trazabilidad, documentación contractual, mapa de riesgos, alianzas tecnológicas, participación en consorcios, subcontratación y diseño de cadenas de suministro.
Las empresas deberán prepararse para responder a nuevas preguntas:
¿Dónde se produce realmente el bien o servicio?
¿Qué porcentaje del contenido tiene origen europeo?
Quién controla la empresa proveedora?
Dónde está establecida la matriz?
Qué dependencia existe de un tercer país?
Puede demostrarse trazabilidad?
Qué salvaguardas operativas reducen el riesgo sin excluir proveedores?
Qué contratos pueden quedar afectados por reglas de financiación europea?
La contratación pública europea se está convirtiendo en un espacio donde competirán no solo precios y capacidades, sino también soberanía, control, resiliencia y cumplimiento regulatorio.
Comprar europeo no basta; hay que comprar inteligentemente
El informe de CEPS lanza una advertencia oportuna. Europa quiere reforzar su autonomía estratégica y tiene razones para hacerlo. La pandemia, la guerra, las tensiones comerciales, la dependencia tecnológica y la presión geopolítica han demostrado que la apertura sin resiliencia puede ser vulnerable.
Pero la respuesta no puede ser una acumulación desordenada de filtros de origen, control y localización.
Si Europa quiere utilizar la contratación pública como palanca industrial, debe hacerlo con precisión. No se trata de cerrar por cerrar. Se trata de saber cuándo diversificar, cuándo exigir reciprocidad, cuándo pedir contenido europeo, cuándo controlar la propiedad y cuándo bastan salvaguardas operativas.
La autonomía estratégica será más fuerte si se diseña como un sistema coherente, no como una suma de excepciones.
Porque Europa no solo necesita comprar más europeo.
Necesita comprar mejor: con más resiliencia, más competencia, más seguridad jurídica y menos fragmentación.
El verdadero reto no es elegir entre apertura y soberanía.
Es construir una soberanía que no destruya la eficiencia que pretende proteger.
Puedes encontrar el informe completo en este link:
Origin preference in EU procurement and funding
Fuente: CEPS In-Depth Analysis: Judith Arnal, Made in Europe, inadvertently: Origin preference in EU procurement and funding
Foto: roman-serdyuk-wFFw_xUTXOY-unsplash
