El sistema de comercio de emisiones de Europa es un aliado, no un enemigo, de la competitividad industrial

La revisión del RCDE UE de 2026 debe basarse en hechos y centrarse en los beneficios potenciales del sistema para la competitividad de la UE.

El sistema de comercio de derechos de emisión (ETS) de la Unión Europea se revisará en 2026. Ya se están realizando campañas de presión para debilitar elementos clave, en particular por parte de industrias con uso intensivo de carbono, pero también de algunos gobiernos europeos ¹ . En respuesta, los responsables políticos deben fundamentar el próximo debate con pruebas contundentes de los resultados del ETS, permitiendo que la revisión sea un punto de inflexión para que el ETS pase de un sistema de topes y comercio a un sistema de topes e inversión ²  que impulse la transformación industrial limpia de Europa.

El RCDE, establecido en 2005, abarca las industrias con alto consumo de carbono, la generación de electricidad y el transporte aéreo y marítimo intraeuropeo, cuyas emisiones de gases de efecto invernadero representan aproximadamente el 40 % del total de la UE. El RCDE es un pilar central del Pacto Verde Europeo, que ya ha recibido una presión considerable para suavizar algunas políticas: se ha pospuesto el nuevo sistema de tarificación del carbono para el transporte por carretera y la construcción, se han suavizado las disposiciones sobre finanzas sostenibles y se ha suavizado la prohibición de los vehículos con motor de combustión interna para 2035. ³ . Prevemos que esta presión continuará. 

Este análisis explica tres elementos del ETS que son críticos para la próxima revisión: la eficacia del sistema, el régimen de asignación gratuita de permisos de carbono y el uso de los ingresos provenientes de la subasta de permisos.

El ETS reduce las emisiones de manera eficiente y con una perturbación económica limitada

Un amplio conjunto de evidencia empírica muestra que el ETS ha reducido las emisiones generales de la UE entre un 14 % y un 16 %, en comparación con un escenario contrafactual sin políticas entre 2005 y 2020, mientras que solo ha tenido impactos modestos en la rentabilidad de las empresas y el empleo ⁴ . Las reducciones de emisiones han sido desiguales entre los sectores, con una rápida descarbonización en el sector energético y un progreso más lento en las industrias con uso intensivo de carbono (Bayer y Aklin, 2020).

Las investigaciones subrayan el papel de las expectativas en el ETS. Sitarz et al. (2024) demostraron que el aumento de los precios del carbono refleja en parte un cambio entre los participantes del mercado, pasando del cortoplacismo a una planificación más prospectiva, lo que destaca la importancia de señales creíbles de escasez a largo plazo. En otras palabras, el ETS funciona no solo porque fija un precio al carbono hoy, sino porque las empresas creen que el límite de emisiones del ETS seguirá estrechándose. Una gestión cuidadosa de las expectativas es esencial para preservar la credibilidad del sistema.

La evidencia de los primeros años del ETS sugiere efectos generalmente moderados en la competitividad, con ligeras diferencias según el sector. El aumento de la productividad en la industria manufacturera noruega se ha relacionado en parte con los derechos de emisión gratuitos (Klemetsen et al ., 2020), y los fabricantes franceses han logrado reducciones sustanciales de emisiones sin perder competitividad (Colmer et al ., 2025).

A nivel macroeconómico, las evaluaciones apuntan a efectos limitados del RCDE sobre el PIB y la inflación, aunque los impactos difieren entre países y sectores. Las economías con mayor intensidad de carbono en Europa central y oriental han experimentado presiones relativamente mayores (Brand et al ., 2023; Schotten et al. , 2021), lo que pone de relieve la necesidad de medidas como el Fondo de Modernización de la UE y el Fondo de Transición Justa de la UE ⁵ , que proporcionan recursos para apoyar a las regiones más afectadas por la descarbonización.

En conjunto, el ETS ha cumplido claramente su mandato fundamental: reducir las emisiones de forma eficiente con una perturbación económica limitada. El reto futuro es preservar este equilibrio a medida que aumentan los precios del carbono y la reducción de emisiones se desplaza hacia sectores industriales más difíciles de descarbonizar. 

Las generosas asignaciones gratuitas en el marco del ETS no han logrado fomentar una transformación limpia

Desde su creación, el RCDE ha tenido que lograr un delicado equilibrio: reducir las emisiones y preservar la competitividad de las industrias más expuestas de Europa. Para garantizar su viabilidad política y económica, y evitar la reubicación en jurisdicciones con políticas de carbono más laxas (la denominada fuga de carbono), la asignación gratuita de derechos de emisión se convirtió en un elemento central de su diseño. En un sistema de topes y comercio de emisiones, los derechos de emisión pueden subastarse, negociarse o asignarse gratuitamente. La asignación gratuita se ha convertido en la principal vía para mitigar los riesgos de fuga de carbono y generar inicialmente apoyo al RCDE.

Las fases I (2005-2007) y II (2008-2012) del SCE se caracterizaron por la asignación gratuita (Figura 1). Sin embargo, los criterios de fuga de carbono fueron excesivamente amplios, extendiendo la protección más allá de los sectores realmente expuestos (de Bruyn et al ., 2013; ECA, 2020; Martin et al ., 2014a, 2014b).

El resultado fue una sobreasignación de derechos de emisión combinada con una extensa asignación gratuita; hasta 2012, tanto el sector eléctrico como las industrias con uso intensivo de carbono recibían derechos de emisión gratuitos por una cantidad superior a sus emisiones. Solo con el inicio de la Fase III (2013-2020), la subasta se convirtió en la norma para la generación de electricidad, reduciendo drásticamente el volumen de derechos de emisión gratuitos y, en última instancia, estableciendo un límite vinculante.

Figura 1: Asignación de derechos de emisión y emisiones verificadas de instalaciones fijas, UE27

^{Fuente: Bruegel basado en datos EUTL de la Agencia Europea de Medio Ambiente.}

Un desglose sectorial revela una variación considerable tanto en la asignación de derechos de emisión como en el rigor de los límites. Las empresas de metales, minerales, productos químicos y papel a menudo recibían más derechos de emisión que emisiones verificadas, lo que generaba importantes beneficios extraordinarios (Figura 2) ⁶ .

Figura 2: Asignación de derechos de emisión de la UE y emisiones verificadas por sector, 2005-2024

^{Fuente: Bruegel, basado en datos del EUTL de la Agencia Europea de Medio Ambiente. Nota: El desglose sectorial sigue el enfoque propuesto por Bayer (2019). Por lo tanto, los cinco sectores se basan en los siguientes códigos de actividad del RCDE UE: «Productos químicos»: 37-44, «Energía»: 20-21, «Metales»: 22-28, «Minerales»: 29-34, «Papel»: 35-36.}

De Bruyn et al. (2021) estimaron que los beneficios extraordinarios para 15 sectores entre 2008 y 2019 oscilaron entre 26 000 y 46 000 millones de euros. Estos se concentraron en la producción de hierro y acero y las refinerías, y se distribuyeron de forma desigual entre países, siendo Alemania, Francia, Italia y España los más beneficiados. La asignación gratuita ha cubierto más del 90 % de las emisiones industriales de la UE, pero no ha diferenciado eficazmente entre sectores en cuanto a los riesgos de fuga de carbono que enfrentan, lo que se traduce en beneficios extraordinarios y menores incentivos para la descarbonización ⁷  (ECA, 2020). 

Aunque la industria presiona para que se sigan asignando derechos de emisión gratuitos para protegerlos contra las fugas de carbono y para proporcionar el espacio de capital necesario para financiar inversiones bajas en carbono ⁸ , la evidencia muestra que, a pesar de la generosa asignación gratuita hasta el momento, las emisiones industriales cayeron menos del nueve por ciento entre 2013 y 2022, muy por debajo de la reducción de casi el 30 por ciento en el sector energético, regulado más estrictamente ^9 ,  10.

El mecanismo de ajuste fronterizo de carbono (CBAM), el arancel al carbono de la UE destinado a igualar el precio del carbono en las importaciones y los productos nacionales, entrará en vigor en 2026 y está previsto que sustituya gradualmente la asignación gratuita como principal herramienta para proteger a las empresas de la fuga de carbono. Sin embargo, persiste una considerable incertidumbre sobre si el CBAM garantizará la igualdad de condiciones, ya que no aborda la competitividad en los mercados de exportación y, por lo tanto, deja sin resolver algunos riesgos de fuga de carbono (Draghi, 2024). Es probable que esta incertidumbre mantenga la presión para mantener altos niveles de asignación gratuita para las industrias con uso intensivo de carbono ¹¹ .

Los ingresos del ETS podrían ayudar a financiar la transformación industrial limpia de Europa, pero han sido infrautilizados

El aumento de los precios del carbono y la eliminación gradual de los derechos de emisión gratuitos han transformado el panorama de los ingresos del RCDE. Desde 2013, el sistema ha generado más de 245 000 millones de euros en ingresos por subastas para los gobiernos e iniciativas de la UE. Los ingresos anuales se quintuplicaron con creces después de 2017 (Figura 3), lo que pone de relieve el papel cada vez más importante que podrían desempeñar los ingresos por subastas en la financiación de la descarbonización industrial (Comisión Europea, 2025a). Solo en 2024, los ingresos por subastas ascendieron a 39 000 millones de euros, de los cuales más de 24 000 millones se destinaron a los Estados miembros, y el resto se asignó a nivel de la UE al Fondo de Innovación, el Fondo de Modernización y el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia ¹²  (Comisión Europea, 2025a).

Figura 3: Ingresos por subastas de la UE-27 y precios medios anuales de los derechos de emisión de la UE, 2013-24

^{Fuente: Bruegel, basado en la Agencia Europea de Medio Ambiente y el ICE. Nota: EUA = Derechos de emisión de la UE (permisos de carbono).}

En el marco del RCDE, los países de la UE deberían destinar al menos el 50 % de los ingresos procedentes de subastas a proyectos relacionados con el clima y la energía. Los países de la UE deben informar anualmente sobre el uso de los ingresos y han informado de que un promedio del 75 % de los ingresos procedentes de subastas se destina a gastos relacionados con el clima, pero estas cifras no son lo suficientemente transparentes ni detalladas sobre el gasto real (Haase et al ., 2022). Aunque las normas revisadas adoptadas en 2023 exigen que el 100 % de los ingresos se destine a fines climáticos y energéticos, e introducen categorías de gasto más detalladas, la atribución del gasto para la acción climática sigue siendo imprecisa y las derogaciones aún permiten que los ingresos se utilicen para compensar a las industrias con uso intensivo de carbono por los costes indirectos del carbono ¹³ .

Alemania ilustra estos desafíos claramente. Su sector industrial representa alrededor del 20 por ciento del valor agregado bruto, más que en cualquier otro país de la UE ¹⁴ . En 2023, Alemania fue el mayor beneficiario de los ingresos de la subasta ETS, recibiendo más de €7.6 mil millones. A diferencia de otros países, estos ingresos se dirigen a un fondo especial, el fondo de clima y transición ( Klima- und Transformationsfonds , KTF), que agrupa múltiples fuentes de financiación, y los ingresos ETS representan solo alrededor del 10 por ciento. Esto dificulta su rastreo (Haase et al , 2022). Incluso hay evidencia de que, en Alemania, el uso de los ingresos ETS puede socavar la descarbonización: se estimó que hasta el 30 por ciento del gasto KTF en 2025 sería perjudicial para los objetivos climáticos ¹⁵ , incluida la compensación del precio de la electricidad para las industrias con uso intensivo de energía (Helak et al , 2025). Solo en 2023, Alemania gastó alrededor de 2.400 millones de euros en subsidios energéticos para industrias con uso intensivo de carbono, priorizando el alivio de precios a corto plazo por sobre la descarbonización industrial a largo plazo (Comisión Europea, 2025b).

La pregunta sigue siendo si la necesidad anual de inversión estimada de la industria con uso intensivo de carbono, que asciende a 34 000 millones de euros entre 2021 y 2030 (Comisión Europea, 2023), puede cubrirse mediante el aumento de los ingresos por subastas. Con un precio del carbono proyectado de alrededor de 150 euros por tonelada en 2030 ¹⁶ y un límite previsto de 774 millones de derechos de emisión de la UE (Umwelt Bundesamt, 2023), la subasta de derechos de emisión para industrias con uso intensivo de energía podría generar más de 37 000 millones de euros en ingresos solo en 2030 ¹⁷ , lo que prácticamente iguala la necesidad de inversión.

Un camino a seguir: el ETS como activo para la competitividad de la UE 

El RCDE ha demostrado que una tarificación del carbono creíble a largo plazo reduce las emisiones con un coste económico limitado. La revisión de 2026 debe reforzar, no debilitar, esta credibilidad y alinear la tarificación del carbono con el apoyo industrial estratégico para consolidar la senda de descarbonización de Europa. Debilitar el sistema socavaría las señales de inversión y penalizaría a los pioneros que ya han comenzado a descarbonizarse.

Las industrias con uso intensivo de carbono se han beneficiado de dos décadas de asignación gratuita de derechos de emisión y de los consiguientes beneficios extraordinarios. Cualquier continuación de la asignación gratuita de derechos de emisión debe ir acompañada de una condicionalidad estricta para garantizar una auténtica descarbonización industrial. Además, mantener la asignación gratuita junto con el CBAM proporcionaría una doble protección, atenuando los incentivos para la descarbonización y continuando la carga social del coste de la asignación gratuita. Para preservar la señal de precios del ETS, cualquier extensión de la asignación gratuita más allá de la eliminación gradual prevista debe vincular la protección continua a un progreso mensurable en la transformación industrial ¹⁸ . La asignación gratuita para las industrias con uso intensivo de carbono solo debería mantenerse a cambio de inversiones reales en descarbonización.

Los ingresos del RCDE se encuentran entre las herramientas más poderosas para financiar la transformación industrial limpia de Europa. Un compromiso claro con una mayor transparencia, una mayor alineación del uso de los ingresos nacionales con los objetivos de descarbonización y la expansión de las iniciativas a nivel de la UE mediante la creación de un sólido banco de descarbonización industrial para impulsar la inversión en bajas emisiones de carbono pueden convertir el RCDE de un sistema de topes y comercio de emisiones a un sistema de topes e inversión. Los ingresos adicionales procedentes de una mayor proporción de derechos de emisión subastados (véase la nota 17) podrían satisfacer las necesidades de inversión de las industrias con uso intensivo de carbono, impulsando así la transformación industrial limpia que Europa necesita para alcanzar sus objetivos de competitividad, seguridad y descarbonización.

En lugar de diluir el ETS, los responsables políticos deberían implementar tres condiciones para incentivar la inversión: 1) obligar a las empresas a invertir en iniciativas de descarbonización para ser elegibles para la asignación gratuita, 2) alinear mejor el gasto de ingresos de los estados miembros con iniciativas genuinas de descarbonización, y 3) asegurar que la participación de la UE en los ingresos de las subastas se amplíe aún más y se utilice para proporcionar fondos para la inversión en descarbonización y la competitividad industrial a nivel de la UE.

Fuente: Thomas Mramor, Simone Tagliapietra- Bruegel

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