El 28.º régimen: la última oportunidad de Europa para un mercado único que funcione de verdad

Mientras la Comisión se prepara para presentar su propuesta del llamado 28.º régimen, lo que está en juego para el fragmentado mercado único europeo nunca ha sido tan importante. Años de intentos fallidos por crear un marco transfronterizo unificado chocan con la creciente presión geopolítica y las duras advertencias de los informes Letta y Draghi. «Hay mucho en juego; no se trata simplemente de un detalle técnico», afirma la experta Judith Arnal en una entrevista.

Mientras la comunidad de startups se prepara para una propuesta que permitiría un único conjunto de normas en el mercado único en lugar de 27 diferentes, el camino regulatorio a seguir sigue siendo muy disputado. La filtración de documentos de la Comisión y la fuerte preferencia parlamentaria por una directiva han alarmado a la comunidad de startups, que teme que las diferentes implementaciones nacionales simplemente reproduzcan la fragmentación que el régimen pretende eliminar.

En esta entrevista con EU Perspectives, Judith Arnal, investigadora asociada senior del Centro de Estudios Políticos Europeos (CEPS), investigadora senior del Real Instituto Elcano y coautora del informe del CEPS ‘Establecer el 28º régimen en Europa’, explica por qué la elección entre regulación y directiva es mucho más que un detalle técnico.

El Parlamento Europeo votó recientemente a favor de respaldar las recomendaciones para el 28.º régimen, y la presidenta von der Leyen anunció «UE-Inc.» en Davos. Usted fue coautor del importante estudio del CEPS sobre este tema. Tras años de intentos estancados, ¿por qué este momento es diferente?

Creo que existen razones tanto externas como internas que pueden explicar esto. Externamente, estamos sometidos a una gran presión geopolítica y comercial. Necesitamos que nuestro mercado interno funcione para compensar las relaciones comerciales más complejas con países tradicionalmente aliados y afines, como Estados Unidos.

A nivel interno, también observamos un impulso creciente, especialmente gracias a los informes de Enrico Letta y Mario Draghi . Creo que estas presiones, tanto externas como internas, dejan claro que ya no podemos permitirnos no contar con un mercado interior plenamente integrado.

La comunidad de startups está preocupada por la filtración de documentos de la Comisión que sugieren un enfoque regulatorio, mientras que el Parlamento ha expresado su preferencia por una directiva. ¿Qué está realmente en juego con la elección entre un reglamento y una directiva para el 28.º régimen?

Hay mucho en juego; no se trata de un simple detalle técnico. Si optamos por una directiva, veremos 27 transposiciones diferentes con sobrerregulación, excepciones, opciones y discreción nacional. Esto probablemente frustraría el objetivo principal del 28.º régimen, que es proporcionar a las empresas un régimen verdaderamente armonizado en diferentes aspectos, como el derecho de sociedades, el derecho concursal, el derecho fiscal y el derecho laboral. Una directiva simplemente frustraría el propósito de todo el proceso.

Algunos eurodiputados, como René Repasi (S&D, DEU), califican la directiva de «compromiso pragmático», ya que el apoyo unánime del Consejo a un reglamento podría ser políticamente imposible. Pero si la resistencia política es tan fuerte, ¿puede una directiva —con 27 implementaciones nacionales diferentes— resolver el problema de fragmentación que pretende solucionar?

Debemos hacer una distinción clara aquí. La regla de votación en el Consejo no depende de si se trata de un reglamento o una directiva, sino de la base jurídica de la propuesta del régimen 28. Si hablamos del artículo 114, que constituye la base jurídica del mercado interior, o del artículo 50, que constituye la base jurídica del Derecho de sociedades, hablamos de mayoría cualificada en el Consejo. Sin embargo, si nos basamos en el artículo 352 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea , que es básicamente la cláusula de salvaguardia o la base jurídica para abordar otras áreas no contempladas en otros artículos, necesitaríamos la unanimidad.

Una directiva daría lugar a 27 transposiciones diferentes con sobrerregulación, excepciones, opciones y discreción nacional. – Judith Arnal, investigadora sénior asociada del Centro de Estudios Políticos Europeos

Así que no creo que optar por una directiva en lugar de un reglamento sea lo que nos permita obviar la necesidad de unanimidad. No se trata del tipo de instrumento, sino de la base jurídica sobre la que se presentaría la propuesta.

Apostar por una directiva es un compromiso político que simplemente nos llevaría de vuelta a ejercicios anteriores: intentos fallidos previos que hemos visto para tener un régimen número 28. La Comisión y los legisladores cumplirían con los requisitos, pero esto simplemente no funcionaría para las empresas. Todavía tendrían que navegar por 27 marcos jurídicos diferentes. Tendrían que ver cómo se ha transpuesto esa directiva, qué excepciones y qué sobrerregulación se ha aplicado en cada Estado miembro. Eso simplemente frustraría todo el ejercicio y la idea en su conjunto.

Incluso si la Comisión propone un reglamento, hemos visto que, con la Societas Europaea —cuya creación tardó 30 años—, apenas se utiliza debido a su complejidad y a que está dirigida a grandes empresas. ¿Cómo evitar estos obstáculos y no caer en la misma trampa que en iniciativas anteriores?

Uno de los fallos de Societas Europaea fue que se dirigía a un tipo muy específico de empresa: básicamente, las grandes empresas. Por eso apenas se utilizó. No deberíamos intentar dirigirnos a tipos específicos de empresas, sino intentar construir un marco común en materia societaria, fiscal, de insolvencia y laboral para todo tipo de empresas. Eso sería un paso en la dirección correcta.

Otro punto es que algunos elementos se hibridaron, lo que significa que una Societas Europaea aún tendría que analizar los 27 regímenes nacionales de insolvencia, fiscales y laborales. El grado en que la Societas Europaea proporcionó un marco armonizado para operar transfronterizamente en el mercado interior fue muy limitado. Estos dos elementos fueron los que realmente hicieron que este régimen —no sé si lo consideraría un fracaso—, pero no tan exitoso como se hubiera esperado.

¿Es la implementación de un programa piloto a través de pequeños grupos de Estados miembros una vía logísticamente viable en este momento, teniendo en cuenta las preferencias políticas del momento actual?

No soy muy partidario de los proyectos piloto. Creo que se pueden utilizar en casos muy específicos, pero necesitamos saber qué estamos probando y por qué. Si queremos implementar un marco contable único o una ventanilla única, debe ser en un plazo muy limitado y, básicamente, intentar demostrar a otros Estados miembros su utilidad.

Pero este pilotaje no puede convertirse en una práctica común para crear miniclubes, porque, de nuevo, esto simplemente frustraría el propósito, que es tener un mercado interno de 27 Estados miembros, o al menos 25 o 26. Si nos dividimos en pequeños grupos de cinco, seis o siete Estados miembros y esto se vuelve permanente, y estos ejercicios piloto no se realizan con el propósito de mostrar a otros Estados miembros las ventajas y simplemente avanzar todos juntos, al menos con un número muy elevado de Estados miembros, entonces creo que no es una buena idea.

Trabajaste con ENISA, la agencia de promoción de startups de España. Tras esa experiencia, ¿qué es lo que la gente no entiende sobre lo que realmente necesitan las startups europeas para alcanzar la escala que desean?

Muchas veces queremos crear miniprogramas para startups o subsidios, incentivos fiscales; programas públicos muy específicos y focalizados para startups. Pero si una startup tiene una buena idea y triunfa, querrá escalar muy pronto y empezar a operar a nivel internacional.

Lo que no entendemos es que realmente necesitamos un mercado único. A veces solo queremos introducir etiquetas y ofrecer programas específicos a medida a las startups para que se conviertan en empresas de mayor escala, pero lo que realmente necesitan es un mercado único. Por eso muchas se van a Estados Unidos. A veces es porque tienen más capital de riesgo, es cierto, pero eso también está muy relacionado con tener un mercado único. No entendemos lo perjudicial que es la fragmentación para el desarrollo de nuestras startups.

La Comisión afirma que su propuesta llegará durante el primer trimestre de este año. ¿Qué debe incluir esta propuesta para resultar atractiva para las empresas europeas?

Debe tener una propuesta de valor clara para las empresas. Debemos reflexionar seriamente sobre lo que las empresas necesitan obtener para considerar que esta es una propuesta valiosa. Si solo lo hacemos por la integración, si priorizamos los objetivos políticos sobre los intereses empresariales, creo que probablemente terminaremos con un acuerdo político. Los políticos lo aceptarán, pero luego se añadirá en futuros análisis a la columna de fracasos.

En cualquier caso, existe una clara contradicción entre los intereses políticos y los intereses empresariales. Los políticos probablemente querrán decir: «Hemos llegado a un acuerdo sobre el régimen número 28, ¡bien hecho!». Si llegan a un acuerdo demasiado rápido —a menos que haya un amplio apoyo político—, significará que han dejado muchas cosas atrás y esto reducirá el interés empresarial.

La Comisión debería intentar crear una coalición de intereses políticos y empresariales en torno a su idea del 28.º régimen. Necesitan encontrar Estados miembros dispuestos a apoyarla, así como grupos empresariales y asociaciones empresariales sólidas de empresas en expansión y startups que la respalden. Necesitan generar un impulso transfronterizo en todos los ámbitos políticos y empresariales para apoyar su idea. De lo contrario, si se trata simplemente de un ejercicio político de cumplimiento de requisitos, las empresas no se sumarán.