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En un momento de reestructuración del tablero geopolítico internacional, entre los liderazgos de USA y China, Europa trata de apuntalar su autonomía estratégica. El rol de Europa en sus relaciones con el resto de potencias globales va a marcar el futuro político y económico de las próximas dos décadas. En Canal ATEGI solemos seleccionar periódicamente artículos de opinión relacionados con este tema que, entendemos, es muy macro, pero, sin duda, acabará teniendo influencia significativa en los negocios de las empresas de Ategi.
La UE ha situado la autonomía estratégica en el centro de su política exterior. Esto ha generado mucho debate sobre lo que significa el concepto y cómo es probable que afecte a la acción exterior de la UE. La autonomía estratégica va de la mano de otras nociones cada vez más prominentes como el poder geopolítico y la soberanía europea que parecen estar dispuestos a empujar a la unión es una dirección similar. Si bien parece haber tomado forma un fuerte consenso en apoyo de estos conceptos, se necesita un pensamiento más crítico para entender las compensaciones que conllevan.
Los inquietos por la idea de autonomía estratégica pesan principalmente con una preocupación familiar por su posible impacto en el compromiso de seguridad de la OTAN y Estados Unidos con y en Europa. El jefe de la política exterior de la UE ha lamentado que se trata de una crítica mal dirigida. Y, de hecho, los principales problemas del concepto son más profundos: giran en torno a los entendimientos particulares de poder en los que se basa la autonomía putativa de la UE.
Las declaraciones de los responsables políticos europeos definen la autonomía estratégica como la capacidad de actuar. Al hacerlo, mezclan dos líneas separadas de política. En las esferas de defensa y política, utilizan el concepto para referirse a una acumulación de capacidades. En las esferas económica y de otro tipo, lo utilizan para denotar una búsqueda de niveles más bajos de dependencia de los demás. Ambos son intuitivamente razonables, pero ninguno llega al núcleo de por qué la acción exterior de la UE ha tenido dificultades en los últimos años, en particular en relación con el apoyo a las normas liberales y democráticas.
CAPACIDADES VERSUS ELECCIONES
Si un eje de autonomía equivale a la búsqueda de más capacidades tecnológicas y de defensa de la UE, no es un objetivo nuevo o controvertido. Pero esto tampoco equivale a una visión integral del apalancamiento estratégico. La influencia efectiva se refiere a las formas en que se implementan las capacidades para actuar, a través de lo que significa, dentro de qué tipo de relaciones globales y con qué fines.
En la mayoría de los casos, no es una ausencia de capacidades lo que ha impedido a la UE actuar de forma autónoma en los últimos años. Más bien, es una elección política: juicios estratégicos, ya sean buenos o malos, más que limitaciones de capacidad insuperables. Simplemente añadir una modesta capa de capacidades a través de proyectos europeos más conjuntos no cambiará, en sí mismo, esa realidad subyacente.
Es poco probable que tales adiciones hubieran llevado a la UE a impedir que Rusia se anexionó parte de Ucrania en 2014 o se comprometería con éxito a derrotar al régimen del presidente sirio Bashar al-Assad. No era por falta de capacidad actuar que en la última década la UE se negó a apoyar plenamente las revueltas de la Primavera Árabe, equívoca sobre la autodeterminación palestina, torció el control fronterizo en su principal doctrina de seguridad, dio un paso atrás en una mayor ampliación de la UE, redujo el alcance de sus políticas de seguridad climática y enganchó su fortuna a élites desacreditadas en todo el mundo en desarrollo.
En este sentido, la petición de autonomía estratégica se basa en un diagnóstico básico defectuoso. Con mayor frecuencia, la preocupación geoestratégica no surge de la UE que carece de capacidad de actuación, sino de la forma en que la unión decide utilizar las capacidades que posee.
La inclusión de un menú estándar de ámbitos políticos y el dicho de que la UE necesita más capacidad en cada uno de ellos no proporciona una visión geopolítica que corrija esta deficiencia. Este enfoque comprende el poder de una manera estrecha y mecánica, en términos de indicadores cuantitativos de tipo hardware. Esto pasa por alto los tipos de relaciones globales entrelazadas e identidades sustantivas que se necesitan para dar a estas capacidades un apalancamiento efectivo.
En este enfoque, a menudo parece que la UE trata de darse capacidades similares a las del Estado para afirmar su propio estatus en evolución, en lugar de evaluar qué tipos de influencia funcionan realmente. Esto se hace eco de una distorsión observada desde hace mucho tiempo de que las políticas de la UE tienen más que ver con el estatuto institucional de la unión que sobre los medios de facto para obtener resultados externos.
LA AUTONOMÍA NO ES UNA CALLE UNIDIRECCIONAL
Si bien un eje de autonomía estratégica consiste en reforzar los medios de poder, el otro consiste en disminuir la dependencia externa. Al defender este objetivo, el jefe de la política exterior de la UE ha enumerado los ámbitos en los que la unión está desarrollando su propia producción y recursos para no necesitar los de otros, vinculando este enfoque a su opinión de que la interdependencia mundial es ahora una fuente de conflicto, no de armonía.
Este elemento de autonomía implica un tipo particular de poder. Es el poder entendido como aislamiento de los impactos exógenos, es decir, la disminución de la vulnerabilidad de Europa al poder y las decisiones de los demás. La trampa aquí es que la autonomía de la UE de los demás, casi por definición, dará a otros más autonomía de la UE. La otra cara de los múltiples movimientos de la UE hacia la autonomía es que otras potencias tendrán menos necesidad de cooperar con la unión en sus propias acciones político-estratégicas.
De este modo, la búsqueda de autonomía estratégica por parte de la UE podría correr el riesgo de socavar, no impulsar, la proyección del poder geopolítico, así como su apoyo a los valores liberales-democráticos. El impulso de la autonomía económica puede aumentar la seguridad en el sentido de aislar a los Estados europeos de otras potencias; pero esto contrasta claramente con la idea de que la UE influya en los demás y moldee las acciones internacionales de una manera más duradera.
Aquí radica el riesgo de una trampa de autonomía. La UE se ha sentido cada vez más vulnerable, por lo que se desancha por la autonomía; esto diluye el apalancamiento del sindicato sobre los demás; como resultado, la UE se siente aún más débil, por lo que busca aún más autonomía; esto debilita aún más su influencia sobre los demás; y así sucesivamente. Cuanto más se vuelve la UE para construir su autosuficiencia, más ahoga las vías externas que permiten que sus capacidades sugánen el cambio de otras.
La línea de la UE es que la autonomía no implica un aislamiento o proteccionismo absolutos. Sin duda, esto es cierto. Pero simplemente afirmar este hecho bastante bajo no resuelve las tensiones y compensaciones que el concepto casi con toda seguridad implica. La UE sigue siendo un comerciante abierto e insiste en que busca asociaciones internacionales más profundas, compromisos multilaterales más firmes y amplios, y más compromiso en materia de seguridad; pero también declara el objetivo de lograr la autonomía a partir de tales factores externos. La estrategia equivale a buscar lazos externos que den más influencia a la UE sobre los demás, al tiempo que diluyen esos lazos que dan a otros influencia sobre la UE.
Lógicamente, este debe ser un círculo que es casi imposible de cuadrar. Al menos, debe ser extremadamente difícil pintar el otro externo como algo de lo que la UE necesita autonomía y separación y, a continuación, apelar a ese mismo otro para una cooperación más profunda en nombre de los objetivos compartidos. Al igual que muchos conceptos de la UE de los últimos años, la autonomía estratégica tiene cierto sabor a tener el pastel y comerlo también.
El riposte de la UE parece ser que puede tener lo mejor de ambos mundos, combinando un grado de independencia con grados de interdependencia. Tal insistencia se plasma en el uso emergente del término más bien desafiante“autonomía estratégica abierta”. De hecho, esto puede ser posible en algunos ámbitos de las políticas comerciales o tecnológicas digitales de la UE. Aún así, parece que la unión se está preparando para jugar un solo juego de deporte con dos conjuntos diferentes de reglas, revoloteando entre los dos a medida que el juego fluye y fluye.
Los líderes europeos enmarcan rutinariamente la elección de la UE como autonomía versus dependencia. Pero gran parte de los asuntos globales se basan en una dinámica de interdependencia mutua que no se ajusta a ninguno de estos extremos. Piense en la política climática, por ejemplo, cuando el concepto de soberanía autónoma de la UE es cuestionable cuando las capacidades para actuar deben estar interconectadas a nivel mundial para tener algún impacto.
Curiosamente, este es exactamente el argumento que los políticos y analistas de la UE hacen con razón contra los brexiteers miopes: la autonomía y la soberanía formal no compran el apalancamiento externo para hacer las cosas. Sin embargo, la UE parece entonces adoptar esta misma lógica que su propio principio rector de política exterior. Por supuesto, la línea de la unión es que la soberanía y la independencia a nivel europeo son superiores. Pero es poco probable que simplemente la ampliación de viejos conceptos a nivel nacional rectifique las razones por las que esos conceptos han fracasado durante muchas décadas.
Priorizar la autonomía protectora da la impresión de que el principal desafío de la UE es preservar el statu quo en lugar de impulsar el cambio global. De hecho, los conceptos de la UE promovidos en los últimos años —soberanía, poder geopolítico, resiliencia— tienen matices sorprendentemente conservadores. La resiliencia se puede definir como la capacidad de un país o sistema para volver a su estado inicial; por qué, por encima de todo, deben considerarse, por encima de todos los demás conceptos posibles, en interés de la UE. La autonomía consiste en protegerse contra el cambio impulsado externamente, no en hacer que el sistema internacional sea más adaptable, más democrático o con visión de futuro.
RECONOCIMIENTO DE LAS COMPENSACIONES
La autonomía podría ser lo que los gobiernos y las poblaciones decidan legítimamente que prefieren. Pero los líderes de la UE deben reconocer las compensaciones que implica. Siguiendo como principio de organización dominante para la acción exterior de la UE, la autonomía estratégica probablemente atenuará la influencia de la unión sobre la inestabilidad política, las transiciones democráticas, las políticas climáticas, la violencia y el terrorismo en otros Estados. Este enfoque dará a otras potencias más margen para resistir la presión y el compromiso de la UE.
Contrariamente a los argumentos oficiales, la postura del sindicato es redolent de una ambición de política exterior más baja, no acentuada. Puede haber motivos bien razonados para tal giro, pero los responsables de la formulación de políticas deben reconocer las compensaciones e integrarlas en una visión coherente que no prometa todos los tenet estratégicos y todo lo contrario simultáneamente.
En un nuevo libro, imagino cómo este debate sobre la autonomía se encuentra en lo más alto de una tendencia de una década en la acción exterior de la UE hacia lo que se puede denominar seguridad protectora:un cambio del antiguo poder transformador de la unión hacia la autoprotección defensiva. Al desarrollar un marco externo para la política exterior de la UE, este libro explica cómo los orígenes de las narrativas estratégicas actuales se pueden rastrear a agendas que van mucho más allá de las posiciones políticas de los actuales dirigentes de la UE. El discurso prominente sobre la autonomía y la soberanía es una expresión de una recalibración más amplia en la acción exterior de la UE hacia formas limitadas de seguridad. Este objetivo es quizás más alcanzable y más necesario en algunos sentidos, pero también disminuye lo que la UE puede esperar lograr en el mundo.
La UE necesita una evaluación mucho más clara de si esta es realmente la manera óptima de sustentar la soberanía europea, si esto se entiende como la capacidad práctica de la unión para alcanzar objetivos políticos ambiciosos. Una afirmación recurrente y optimista de los ministros y líderes europeos es que la UE ha perdido su ingenuidad en su búsqueda de la autosuficiencia. Sin embargo, el sindicato corre el riesgo de volver a caer en una ingenuidad anterior de esperar demasiado de algunos conceptos muy antiguos de la realpolitik.
Muchos think tanks y analistas han actuado como animadores para el giro de la UE a los conceptos de realpolitik del poder geopolítico, la autonomía, la soberanía y similares. Esto refleja una perspectiva curiosamente conservadora a nivel analítico. Durante años, mucho análisis ha llevado a la UE a la tarea de no estar a la altura de sus pretensiones de ser un poder diferente, posmoderno y menos tradicional. Sin embargo, ahora que la UE parece haber marcado su rumbo aún más explícita y firmemente en esa misma dirección, muchos tratan de ayudarle en su camino adaptado.
La UE ha desarrollado el hábito de generar conceptos aparentemente orientadores sin definir lo que significan u ofrecer indicadores para medir su eficacia. Si bien el consenso detrás de la necesidad de autonomía estratégica es fuerte y, sin duda, está destinado a influir en la evolución de las políticas, debe haber un aporte más crítico sobre las incoherencias internas y los posibles inconvenientes del concepto.
Fuente: Richard Youngs- Carnegie Europe. Este artículo forma parte de la iniciativa European Democracy Hub dirigida por Carnegie Europe y la European Partnership for Democracy.
